Im Herbst 2026 ringen viele Kommunen um den Haushalt 2027. Der dicke rote Stift wird gezückt. Es ergehen Bettelaufrufe an die Bevölkerung, die traditionelle Weihnachtsbeleuchtung mit Spenden zu finanzieren. Sterne, Lichterketten und Weihnachtsbäume für die Einkaufsstraßen und Plätze sollen es sein. Die Bürger sollen sich sicher und geborgen fühlen. Dank Poller und Zufahrtssperren gelingt manchem die Illusion, ein, zwei, drei Glühwein mit Schuss mögen dabei hilfreich sein.

Wer hat Angst vor dem dicken roten Stift?

Der dicke rote Stift markiert die Linie zwischen Pflichtaufgaben und freiwilligen Leistungen. Letztere stehen landauf, landab zur Disposition. Dumm nur, dass gerade viele freiwillige Leistungen wesentlich zum gemeinschaftlichen Wohlfühlen und zum Gefühl des Miteinanders beitragen. Freiwillige Leistungen knüpfen das unsichtbare Band der Solidarität und des Gemeinsinns in einer Gemeinde. Sie sind insbesondere Türöffner und Ermöglicher für Bürger, die sich freiwillig in der Gemeinde einbringen und sie sind – hier spreche ich aus eigener Erfahrung – unverzichtbar für Neubürger, sozialen Anschluss in der Gemeinde zu finden, zum Beispiel über die Vereine.

Kleiner Faktencheck

Für unser Buch „Die nachhaltige Kommune – Gestaltungsmacht nutzen[1]“ befragten wir im Jahr 2025 insgesamt 63 Bürgermeister (50 deutschlandweit, 13 im Regionalcluster Unterfranken) zu den Themenkreisen soziales Miteinander, Wohlstand, Wohlfahrt und natürliche Lebensräume und baten diese um eine Rangreihe. Die Antworten der Bürgermeister waren durch die Bank eindeutig: Das soziale Miteinander ist der dominierende Faktor, es ist das Fundament des gedeihlichen Zusammenlebens der Bürger in freiwilliger Kooperation.

Von Rechten und Pflichten

Und jetzt sollen gerade die Leistungen, die für das soziale Miteinander sorgen, eingekürzt werden? Echt jetzt? Nur weil diese keine Pflicht sind? Wo wir gerade bei den Pflichten sind. Ein Bürger ist ein Mensch, der einem Staat oder einer politischen Gemeinschaft angehört und innerhalb dieser Gemeinschaft Rechte genießt, Pflichten trägt und an der Gestaltung des gesellschaftlichen und politischen Zusammenlebens mitwirken kann. Wie steht es mit den Rechten und Pflichten einer Kommune? Diese ist verpflichtet, die Rechte der Bürger zu wahren, ihre gesetzlichen Aufgaben zuverlässig und wirtschaftlich zu erfüllen und das örtliche Gemeinwohl zu fördern. Dafür stehen der Kommune hoheitliche Befugnisse, die finanziellen Mittel und politische Gestaltungsspielräume zur Verfügung. Ihr Handeln unterliegt dem Recht und der demokratischen Kontrolle. Kurz: Die Kommune schuldet ihren Bürgern nicht die Erfüllung sämtlicher Wünsche, wohl aber rechtmäßiges, wirtschaftliches und am Gemeinwohl orientiertes Handeln.

Wer zu kurz denkt, den bestraft das Leben

Knüpfen wir an dem wirtschaftlichen Handeln der Kommunen an und nennen überschlägig 90 Prozent ihrer Ausgaben für Pflichtaufgaben und 10 Prozent ihrer Ausgaben für freiwillige Leistungen. Nur als Gedankenspiel unter Zuhilfenahme von Adam Riese: Würde man innerhalb der 90 Prozent Pflichtaufgaben 11,11 Prozent Einsparungen vornehmen, dann könnte man die 10 Prozent für freiwillige Leistungen komplett weiterfinanzieren. Gehen wir in unserem Gedankenspiel einen Schritt weiter. Wir streichen die 10 Prozent der freiwilligen Leistungen komplett und behalten die Ausgabenstruktur der Pflichtaufgaben bei. Dann spart die Kommune 10 Prozent. In den zwei Extrempolen gedacht: Um den Betrag von 10,00 Euro einzusparen, kann die Kommune ihre Ausgaben für Pflichtaufgaben um 11,11 Prozent reduzieren oder ihre Ausgaben für freiwillige Leistungen auf null setzen. Kurz: den Rotstift bei den freiwilligen Leistungen anzusetzen ist vielleicht rechtmäßig, aber garantiert weder wirtschaftlich noch am Gemeinwohl orientiert. Null Euro für freiwillige Leistungen erheitern vielleicht das Gemüt kurzsichtiger Kämmerer. Mittelfristig riskiert die Kommune damit, den Glauben der Bürger an die Legitimierung der Kommune als eine dem Gemeinwohl verpflichtete, demokratisch gewählte Institution zu zerstören.

Erst die Pflicht, dann das Vergnügen

Noch einen Schritt weitergehend will ich die wirtschaftliche und politische Rechtfertigung der Prioritätensetzung – erst Pflicht, dann freiwillige Leistung – auf den Prüfstand stellen. Denn Pflichtaufgaben und freiwillige Leistungen sind zunächst rechtliche Kategorien. Außen vor bleiben hierbei die Wirtschaftlichkeit, die Qualität, die Daseinsvorsorge, die soziale Dimension, die Wohlfahrt, der Nutzen und der Beitrag der Pflichtaufgaben und freiwilligen Leistungen zur Freiheit. Eine rein rechtliche Betrachtung der Pflichtaufgaben und freiwilligen Leistungen greift zu kurz und muss demnach mindestens kritisch hinterfragt werden. Mir zumindest erschließt sich der Begründungszusammenhang nur teilweise, insbesondere unter dem Aspekt, dass Pflichtaufgabe nicht die Pflicht zur heutigen Organisationsform bedeutet. Pflichtaufgabe bedeutet keineswegs eine automatische kommunale Eigenerbringung. Wir müssen also bei Pflichtaufgaben nicht a priori von der Leistungserbringung durch die Kommune ausgehen.

Es ist der Gewinn, Baby

Zu den Pflichtaufgaben jedes Wirtschaftsunternehmens in freien Märkten gehört die regelmäßige und systematische Prüfung der Kostenstruktur. Gewinn = Erlöse ./. Kosten. Ergeben Erlöse ./. Kosten ein Minus, dann erwirtschaftet das Unternehmen Verluste. Handelt das Unternehmen hier weder rasch noch konsequent, dann verschwindet es vom Markt. Ergeben Erlöse ./. Kosten ein Plus, dann erwirtschaftet das Unternehmen Gewinn. Konkret: aus erfolgreicher wirtschaftlicher Tätigkeit entstehen Einkommen, Gewinne und damit Steuern und Abgaben, von denen auch die Kommunen unmittelbar und mittelbar profitieren[2]. Daraus finanzieren Kommunen ihre Haushalte. Ja, so einfach ist das. Zum Schluss dieses Absatzes ein kleines Learning: An welchen Hebeln setzt ein Unternehmen den Rotstift an, wenn es um Einsparungen geht? Genau, an den dicken Posten. An den Wucherungen der betrieblichen Bürokratie, an selbstreferenziellen, neurotischen Arbeitsstrukturen. Überall dort, wo Geld keinen Mehrwert erzielt und nicht zur Wertschöpfung beiträgt.

In der Hölle der Alternativlosigkeit

Warum bitte findet dieses Denken und Handeln so wenig Widerhall in Kommunen? Es scheint doch sehr so zu sein, dass man es sich vielerorts sehr leicht macht und dort abzwackt, kürzt, streicht und schließt, wo der Widerstand am geringsten scheint – bei den freiwilligen Leistungen. Es wäre dringend geboten, die Betriebswirtschaft auch in die Kommunen zu tragen und jenseits demokratisch fragwürdiger Finanzkonstruktionen (Stichwort: Konzern Kommune[3]) schlicht dort zu sparen, auszumerzen und für mehr Effizienz zu sorgen, wo die dicksten Klöpse wohnen; bei den Pflichtaufgaben. Für Kommunen bedeutet das, im Sinne der Bürger zu handeln: am Gemeinwohl orientiert und wirtschaftlich. Die Rechtmäßigkeit ist hierbei kein Selbstzweck, das Recht dient dem Bürger. Mir dröhnt der überlaute Ruf nach Rechtmäßigkeit immer dann besonders in die Ohren, wenn den demokratisch gewählten Vertretern der Bürgerschaft die Argumente und die Phantasie – ihre Gestaltungskraft – ausgehen oder sie über keines von beiden verfügen. Sie rufen dann gerne: Es ist alternativlos. Immer, wenn Pflichterfüller auf Pflichtaufgaben treffen, öffnen sich die Tore zur bürokratischen Hölle.

Es ist an der Zeit, die Kettensäge anzuwerfen

Kommunen haben die Pflicht, zu gestalten. Die flächendeckend weitgehend fehlende systematische Weiterentwicklung der Kommunen in den letzten zehn Jahren hin zu effizienten bürgernahen Dienstleistern weckt in mir die aus drei Jahrzehnten Sanierungs- und Beratungserfahrung gespeiste, obgleich auf anekdotischer Evidenz beruhende Arbeitshypothese, dass in den Kommunen – insbesondere in der Verwaltung und in den kommunalen Eigenbetrieben – erhebliche Effizienzreserven schlummern. Viele Insider schätzen diese auf mindestens 50 Prozent beim Personal – bei mindestens gleicher Leistungsfähigkeit der Kommune[4]. Bevor hier jemand empört aufschnauft: 50 Prozent weniger Personal würden – linear auf die ursprüngliche Ausgangsbasis gerechnet – einer Reduktion des Personaleinsatzes um durchschnittlich fünf Prozentpunkte pro Jahr entsprechen. Ich will damit sagen: viele Kommunen haben in den letzten zehn Jahren keine Kosten in etablierten, an Personen gebundenen Prozesse eingespart. Der Apparat ist fett.

Endlich mehr Bewegungsfreiheit

An den obigen Gedanken anknüpfend: Diese Größenordnung von fünf Prozent mehr Effizienz pro Jahr ist aus meiner Beratungserfahrung eine brauchbare Faustregel[5]. Dabei geht nicht darum, jedes Jahr fünf Prozent der Belegschaft zu entlassen. Es geht darum, an Personen gebundene Prozesse stets so zu gestalten, dass diese möglichst wertschöpfend sind. Neben der betriebswirtschaftlichen Notwendigkeit, produktiv zu arbeiten, scheint mir der arbeitspsychologische Aspekt bedeutsamer zu sein, Menschen mit sie erfüllenden Aufgaben zu beauftragen. Der Burn-Out und der Bore-Out sind Geschwister. Das Ziel der systematischen Messung und Verbesserung ist immer, die Bedürfnisse der Kunden besser zu erfüllen. Das gilt auch für Kommunen. Kommunen sind Dienstleister am Bürger. Und es gilt: fünf Prozent Einsparungen durch Effizienzsteigerungen bedeuten insbesondere nicht, als Kommune jedes Jahr fünf Prozent weniger zu leisten. Sie bedeuten, etablierte Prozesse zu verschlanken und die frei werdenden Mittel in bessere Dienstleistungen zu investieren. Erfolgreiche Kommunen schaffen durch systematische Einsparungen mehr Wohlfahrt für die Bürger, indem sie bessere, verlässlichere, angenehmere, leichtere und schnellere Prozesse gestalten und initiieren. Sie verschaffen sich durch systematische Einsparungen die notwendige Bewegungsfreiheit für neue Lösungen, Prozesse und Dienstleistungen. Und sie schaffen damit die Voraussetzung, Mitarbeiter als engagierte Mitgestalter für ihre Arbeit zu gewinnen.

Zwang macht arm

Was nicht akzeptiert werden kann, ist, bei gleichen Leistungen für die Bürgerschaft beständig mehr Geld zu fordern und gleichzeitig dort zu sparen und Leistungen zu kürzen, wo der Hebel am geringsten ist. Ein kleiner Exkurs über Zwang und Freiwilligkeit: Jede gesunde Beziehung, ob Familie, Unternehmen oder Kommune basiert auf Freiwilligkeit. Jede kranke Beziehung basiert auf Zwang[6]. Zwang entsteht zum Beispiel dadurch, dass mir jemand Geld wegnimmt (Steuern und Abgaben), um es umzuverteilen. Wenn ich Glück habe, dann bekomme ich einen Teil des mir genommenen Geldes als Gegenleistung zurück. Wenn ich Pech habe, wandert mein Geld komplett in andere Taschen. Das bedeutet, jede Beziehung, die auf Zwang beruht, macht uns bestenfalls nicht ärmer[7]. Zwang lebt dadurch, dass im Austausch einer weniger hat, der andere mehr. Die Summe bleibt gleich. Freiwilligkeit beruht auf dem Austausch auf Gegenseitigkeit. Lassen Sie uns eine Semmel beim Bäcker 0,60 Euro kosten. Dem Bäcker sind die 0,60 Euro mehr wert als seine Semmel, beim Käufer ist es andersrum, die Semmel ist ihm mehr wert als seine 0,60 Euro. Freiwilligkeit lebt dadurch, dass im Austausch beide mehr haben. Die Summe wächst.

¡afuera!

Das gilt auch für kommunale Leistungen. In dem Maße, wie die Leistungen der Kommunen meinen Einsatz überkompensieren, bin ich bereit, meinen Beitrag freiwillig zu leisten. Im Zusammenhang mit Pflichtaufgaben und freiwilligen Leistungen entsteht hier eine schöne Verbindung aus Zwang und Freiwilligkeit. Und vielleicht ist es auch lohnenswert, darüber nachzudenken, die Leistungen einer Kommune so zu gestalten, dass der Aspekt der empfundenen Freiwilligkeit den in Realitas vorhandenen Zwang in den Hintergrund treten lässt. Abschließend hierzu: was weiterhin nicht mehr akzeptiert werden kann, ist eine Kommune, die Leistungen bei gleicher oder steigender Steuer- und Abgabenlast kürzt. Ich erwarte als Bürger, dass jede Kommune zum Thema sparen bei sich selbst beginnt. Der mir eigenen Polemik die Sporen gebend würde ich mich bei freier Wahl – Weihnachtsbeleuchtung oder Bürgermeister mit Gemeinderat – für Kosteneinsparungen beim Bürgermeister mit Gemeinderat entscheiden. Strukturen, die einen derart dysfunktionalen Umgang mit öffentlich anvertrauten Geldern ermöglichen, müssen weg. ¡afuera!

Radikal neu denken

Zurück zur Sache. Meine Idee zur Güte wäre es, alle kommunalen Leistungen – die Pflichtaufgaben und die freiwilligen Leistungen – gleichermaßen unter die Prämissen Wirtschaftlichkeit und Gemeinwohl zu stellen. Im Idealfall würde man das Zero-Based-Budgeting heranziehen und alles von Beginn an neu denken. Die Fragen hierzu wären: Brauchen wir das (noch)? Wenn ja, welche Ergebnisse erwarten wir? Welche Benchmarks helfen uns bei der Konkretisierung und Kalkulation? Welches Budget brauchen wir für die angestrebten Ergebnisse? Wie organisieren wir es? – privatwirtschaftlich, kommunal, staatlich oder als Mischform?

Lösungen in der Wirklichkeit

Wer diesen radikalen Neubeginn scheut und zunächst im Bestand kürzen will, sollte wenigstens denselben Maßstab auf Pflichtaufgaben und freiwillige Leistungen anwenden. In der kommunalen Wirklichkeit will man gerne behalten, was bereits aufgebaut wurde und diese Denkweise hat auch ihre Berechtigung, zumindest ist sie ein Anfang. Formulieren wir also ein Ziel: Eine Kommune will im Haushalt 2027 in der Summe 15 Prozent Ausgaben sparen. Ihr Haushalt soll von 100,00 Euro auf 85,00 Euro schrumpfen. Das bedeutet, die 90,00 Euro Pflichtaufgaben schnurren auf 76,50 Euro (./. 13,50 Euro), die 10 Euro freiwillige Leistungen landen bei 8,50 Euro (./. 1,50 Euro). Bezogen auf die ursprünglichen 100,00 Euro beläuft sich die Einsparung bei Pflichtaufgaben damit auf 13,5 Prozent, bei den freiwilligen Leistungen auf 1,5 Prozent. So wird ein Schuh draus. Nehmen wir die aus Erfahrung gebildete Hypothese hinzu, dass in den kommunalen Aufgaben und Prozessen 50 Prozent Einsparpotenzial beim Personal aus ihrem Tiefschlaf gerüttelt werden können, dann gehen Kommunen bei sinkenden Ausgaben und gleichzeitig deutlich effizienteren Prozessen – sofern sie endlich ihre Hausaufgaben machen – goldenen Zeiten entgegen.

Neun fiese Fragen

Für alle, die gut zu Fuß sind und sich auf den Berg trauen, um von oben einen Blick über den Tellerrand zu wagen.

Brauchen wir die zur Verfügung gestellte öffentliche Leistung überhaupt?
Werden die Menschen in der Inanspruchnahme dieser Leistung freier oder zwingt sie die Leistung in eine dauerhafte Abhängigkeit?
Stiftet die Leistung einen Beitrag zur individuellen Freiheit?
Muss diese Leistung gemeinschaftlich organisiert werden?
Muss die Kommune diese Leistung organisieren?
Muss die Kommune diese Leistung selbst erbringen?
Wenn ja: wie organisiert die Kommune diese Leistung möglichst gut?
Wie gewährleistet die Kommune, dass die Leistungsfähigkeit dieser Leistung regelmäßig überprüft wird?
Wann wird die Leistung wieder abgeschafft?

Mut zur Mündigkeit

Es wird in der auf uns zukommenden fundamentalen Krise in Deutschland besonders darauf ankommen, die Bürger in all ihren Lebensperspektiven und -bezügen wieder in Freiheit zu entlassen. Jede neue Vereinbarung zwischen Bürger und Staat muss aus dem Prinzip der Mündigkeit, der Freiheit und der Freiwilligkeit entstehen. Jede weitere Zwangsregel, jede weitere Anhebung der Steuer- und Abgabenlast ist ein weiterer Schritt in die Bevormundung. Jedes mit Botox aufgespritzte Weiter-so verschiebt die Grenze weiter vom freiwilligen Handeln zur staatlichen Intervention. Denn Zwang braucht Kontrolle und am Ende Sanktion. Wenn schon Leistungskürzungen – und diese werden leider nicht zu knapp ausfallen –, dann müssen diese unmittelbar mit mehr Freiheit für die Bürger verbunden sein. Wenn wir Bürger in Freiheit und Freiwilligkeit sein wollen, dann müssen wir uns im Zweifel selbst ermächtigen, uns aus der Abhängigkeit des Zwangs und der Bevormundung zu lösen. Wo fangen wir an? Bei mir. Bei uns. Daheim vor Ort. In der Kommune.

Vorliegender Essay schließt an die Gedanken des Essays „Kommunen am Limit: Wege aus der Haushaltskrise“ unmittelbar an:

Kommunen am Limit: Wege aus der Haushaltskrise

Für vertiefende Gedanken hierzu möchte ich Ihnen zwei Bücher aus unserem Hause empfehlen:

Die nachhaltige Kommune – Gestaltungsmacht nutzen

Die nachhaltige Kommune – Die Dokumentation

Fußnoten

[1] Diesen Buchtipp und weitere Lesetipps finden Sie am Ende des Essays.

[2] Das ist jetzt sehr einfach formuliert. Betriebswirtschaftlich korrekt ist: in der Rechnungslegung spricht man von Jahresergebnis = Erträge minus Aufwendungen. Teile des Jahresergebnisses dienen dem Unternehmen für Re- und Neuinvestitionen, der Entwicklung neuer Geschäftsfelder, der Verbesserung des Kundennutzens, der stabilen Liquidität und der Bildung von Rücklagen. Teile des Jahresergebnisses fließen den Kommunen in Form von Steuern und Abgaben zu. Ein positives Jahresergebnis ist die Grundvoraussetzung für dauerhafte wirtschaftliche Lebensfähigkeit. Die Lebensfähigkeit resultiert aus der Marktakzeptanz. Diese entsteht durch subjektiv empfundene Kundennutzen und eine wettbewerbsfähige Kosten- und Preisstruktur.

[3] Die demokratische Verankerung des „Konzern Kommune“ muss man als schlecht einstufen, denn der Konzern Kommune kann zu einem Verlust unmittelbarer demokratischer Transparenz und Kontrolle führen. Aufsichtsräte tagen nicht-öffentlich. Geschäftsführer berufen sich auf Betriebsgeheimnisse. Das kann die unmittelbare Kontrolle durch den gewählten Stadtrat über die Finanzströme erschweren.

[4] Schon klar, genaues weiß man nicht. Wie groß die Effizienzreserven bei Personal tatsächlich sind, weiß niemand. Weil die Effizienz öffentlicher Dienstleistungen nicht gemessen wird. Die Zahl dient dem geneigten Leser insbesondere dazu, etwas Blutdruck zu bekommen. Ich zumindest bekam ihn stets im Rahmen der vielen vertraulich geführten Gesprächen mit Politikern von der Kommunal- bis zur Bundesebene, die hinter verschlossenen Türen ein- und freimütig sinngemäß und teilweise wortwörtlich sagten: „Sie können hier die Hälfte der Belegschaft nach Hause schicken und keiner würde es merken.“

[5] Ehrlich gesagt funktionieren auch zehn Prozent pro Jahr ganz wunderbar. Je größer die Krise, desto kreativer werden Unternehmen, die weiterleben wollen und plötzlich ist möglich, was gestern noch als unantastbar – als nicht verhandelbar – galt. Entscheidend beim Rückschnitt ist natürlich, vorab die lebenserhaltenden Systeme zu identifizieren und diese mindestens zu schonen und bestenfalls wieder zu stärken.

[6] Diese radikale Formulierung ist eine pointierte Zuspitzung der österreichischen Schule. Hier nicht weiterverfolgt sind zum Beispiel die elterliche Fürsorgepflicht oder das Strafrecht. Differenzierter betrachtet könnte man formulieren: je stärker eine Beziehung auf Zwang angewiesen ist, desto größer wird ihr Rechtfertigungsbedarf.

[7] Der Verkürzung der Zusammenhänge bin ich mir bewusst. Natürlich gibt es gemeinschaftliche Leistungen und Infrastrukturen wie Schulen, Krankenhäuser, Universitäten, öffentlich-rechtlichen Rundfunk, Forschungseinrichtungen, Kraftwerke, Leitungsnetze, Polizei, Müllabfuhr und Feuerwehr, die trefflich funktionieren können, wenn sie gemeinschaftlich finanziert und getragen werden. Und nicht jede gemeinschaftlich organisierte Aufgabe muss einen positiven ROI – Return on Investment erwirtschaften, um sinnvoll zu sein. Die beste Polizei ist immer dann, wenn es nichts für sie zu tun gibt – vielleicht einfach, weil es sie gibt (kleiner Tagtraum). Doch ob das alles zwingend staatliche oder kommunale Aufgaben sein müssen, ist eine andere Frage. Oder ob man das eine oder andere überhaupt noch braucht?

Die Lebenspraxis der zurückliegenden Jahre zeigt vielfach, dass öffentlich finanzierte Infrastrukturen und Leistungssysteme trotz Rekordeinnahmen des Staates zunehmend dysfunktional sind. Bahn, Brücken, PISA, ÖRR – je nach Geschmack findet hier jeder seine Meckerinsel. Dazu kommen staatliche Fehlanreize durch Marktlogiken ignorierende Subventionen und eine fatal in Schwung geratene Interventionsspirale.

Die größte Fehlsteuerung ist aktuell, dass die Einnahmen des Staates zu einem guten Teil über Sozialausgaben direkt in den Konsum fließen. Das ist – Achtung Triggerwarnung – ökonomischer Selbstmord. Für achtsame Gemüter: Die zunehmende Bindung öffentlicher Mittel in laufenden Sozial- und Transferausgaben bei gleichzeitigem Investitionsstau halte ich für ökonomisch selbstzerstörerisch. Es gibt also gute Gründe zu sagen „Unsere Steuern und Abgaben in ihrer jetzigen Verwendungspraxis machen uns bestenfalls nicht ärmer.“